转变经济发展方式背景下营业税改征增值税问题的思考

   实现“十二五”时期转变经济发展方式的经济改革,财税体制改革面临战略契机,“营改增”在深化增值税改革、加强税收来源征管、推动结构性减税、发展现代服务业等方面面临新挑战。新形势下的“营改增”亟需调控直接税、间接税比例,高现代服务业占GDP的比重,调整中央和地方的收入分享比例。同时,兼顾行业特点、重建地方主体税种、加大政府转移支付也是必举措。 
  关键词“营改增”;现代服务业;结构性减税 
  中图分类号F812.42 文献标识码A 文章编号13-931(213)8-54-4 DOI1.3969/j.issn.13-931.213.8.12 
  自1993年分税制改革以来,增值税收入在我国税收收入中一直占据主体地位,211年我国国内增值税收入占国家税收收入的27.4%。29年初增值税转型改革后,21年增值税改革上升到法律层面,“十二五”规划开局之年便对“营改增”有了规划,212年1月1日起上海营业税改征增值税试点改革。胡怡建(212)认为上海增值税“扩围”试点力图在选择方向、改革路径、政策制度、分税体制和动力机制方面实现“五大”突破1。笔者拟结合已有的研究成果和试点现状,在当前转变经济发展方式的背景之下,对营业税改征增值税的改革进行更深入的思考。 
  一、转变经济发展方式使“营改增”面临新挑战 
  211年中央经济工作会议出,新时期“牢牢把握科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线”,转变经济发展方式的财税制度安排设计涵盖“扩内需、稳外需”的财税制度安排;“节能减排”的财税制度安排;“促创新、增效益”的财税制度安排;缩小收入分配差距、共享改革发展成果的财税制度安排等几个方面2。具体到税制改革的方向,不仅仅包括经济增量增长的求,更包含经济结构优化的求,对税收政策环境也出了新的求。 
  深化增值税改革的求更加强烈。上海的试点改革使得“营改增”迈出了关键性的一步,212年7月北京等8个省市纳入试点改革范围。为避免不同优惠政策产生“洼地效应”影响本地区经济的发展,各地许多其他省市也希望尽快开展“营改增”改革。同时,转变经济发展方式求税收在调整经济结构、保障和改善民生、促进科技进步和鼓励节能减排等方面发挥更为积极的作用,税制适应税收服务管理对象的规模、行业构成发生的新变化。因此笔者认为,想最终实现“营改增”的目标,需在改革过程中不断探索支持服务业特别是现代服务业发展的税收优惠政策,对国民经济发展的支柱产业加以扶持和鼓励,在制度层面上对经济发展方式的转变起到推动作用。同时,尽快将企业的建筑物及附着设施等固定资产全部纳入增值税的抵扣范围,实现增值税稳妥地彻底地“转型”。 
  征税来源更加复杂和多样化。现行的营业税主针对第三产业,明确规定对交通运输业、建筑业和金融保险业等9个税目征收营业税,税率在3%~2%之间。例如娱乐业税率5%~2%,本身就容易造成税负不公的现象。增值税主针对工业和商业领域,具体的划分范围见图1。试点增值税也只是在交通运输业和部分现代服务业(主是生产性服务业)征收,对娱乐业等生活性服务业的改革还未确定。另外,行业分工的不明确也增加了税收征管的难度,例如试点物流业涵盖运输、仓储、快递等多个行业,短时间难以明确其征税标准。当前全球产业结构已经进入由“工业经济”主导向“服务经济”主导转变的新阶段,新兴产业的行业高端化和多元化现象十分明显,很难明确区分属于销售产品还是供劳务,更加增加了改革的难度。 
  结构性减税政策仍需继续完善。211年末的中央经济工作会议出继续“完善结构性减税政策”,而不是28年中央经济工作会议上出的“落实结构性减税政策”,两字之差充分说明我国的结构性减税已初见成效。结构性减税不是大规模减税,而是针对特定税种的、基于特定目的的、小幅度的、小剂量的、有限度的减税,并非不加区分地对所有税种的税负水平“平均使力”或“一刀切”,它区别于全面减税。结构性减税政策作为支持转变经济发展方式的宏观税收政策方向,核心内容在于减税,关键在于有增有减,重点针对的是总体税负水平的下降。目前国内经济增速的放缓已经逐渐对结构性减税改革形成倒逼。而“营改增”作为结构性减税的一部分,亟需推进。不能只看到“营改增”的减税作用,更重的是明确其作为税制调整的意义,从更长远来看,“营改增”将会成为“十二五”期间整个财税体制改革的起点。“营改增”既“减税”又“稳收”,寻求一个平衡点,分步进行、稳中求进。 
  发展现代服务业的需求更迫切。社会经济发展到一定水平后,服务业产值及就业比重的高就成为经济发展方式转变、产业结构优化升级的主标志之一,而现代服务业脑力化、技术化和知识的产权化,及其占地小、能源消耗少等低成本性和附加值极高,能够有效缓解能源资源短缺的瓶颈制约、高资源利用效率,这些都决定了现代服务业发展的超常性,并使之成为现代产业升级的重力量。27年国务院发布的《关于加快发展服务业的若干意见》求加快发展服务业,高服务业在三次产业结构中的比重,尽快使服务业成为国民经济的主导产业。按照国家“十二五”规划,到215年服务业占GDP的比重达到47.1%,即高4个百分点。“十二五”规划还特别出,加快发展服务业,把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点。 
  二、当前“营改增”局面与转变经济发展方式不相适应的方面 
  (一)间接税比例偏高,直接税比例偏低 
  通过表1供的数据分析,暂且不讨论消费税等其他间接税,仅是增值税和营业税的税收收入总和就占了税收总收入的42.2%,再加上消费税、房产税等其他间接税收入,间接税的比例明显高于直接税的比例。 
  财政部长谢旭人在212年3月6日的全国政协十一届五次会议记者会上表示,间接税和直接税的比重问题,是在推进税制进一步改革完善当中考虑的一个重问题,总的方向是进一步增加直接税的比重,减少间接税的比重①。现行的“营改增”改革将进一步扩大增值税在间接税中的主体地位,这看似与改革方向相违背。那么在今后的税制改革工作中如何进一步来调整直接税和间接税的比例,既然扩大增值税的征收范围,又减少增值税收入在整个税收收入中的比重,增值税的改革仍旧是重中之重。按照白景明(212)的观点,流转税的大幅减税难免会加大所得税的税基,虽然增加了直接税比例,但会引起社会收入群体的反应3。由此,笔者认为,“营改增”后的税率设计是解决这个问题、进行下一步改革的关键。
  (二)现代服务业产值及就业比重偏低 
  实践证明,发达国家和地区都是十分重视现代服务业的发展,从而有效地升服务业在国民经济中的比重,使本国经济在国际竞争中占据主导位置。美国第三产业所占GDP比重达到了75.3%,日本的第三产业比重约占7%。近年来,我国第三产业的增加值不断增加,占GDP的比重也不断上升。211年我国第三产业占GDP的比重只有43.35%,现代服务业占GDP的比重只有34.16%(见表2),远远落后于世界水平,更落后于发达国家水平。我国的第三产业,尤其是现代服务业还有非常大的发展空间。 
  从世界范围看,服务业吸纳的就业人员规模不断扩大。以英国和美国为例,28年服务业吸纳将近8%的人员就业,不论是男性还是女性,从事服务行业的人数比例都超过了6%。我国是世界上人口最多的国家,解决就业问题将是一个较长时期的过程(见表3),近年来,以现代服务业为主的第三产业容纳的就业人群逐年上升,吸纳了三分之一的就业人员(见表3)。 
  (三)改革未充分考虑试点行业特点 
  现行增值税是以制造业的行业特点为基础的,若将其简单地复制,不加改进,直接应用到目前征营业税的服务业,显然很难适用于服务业的特点。目前的试点方案多半限于局部,很难适应长期的“营改增”改革的需。随着试点时间的延续,特别是试点范围扩大,这种带有修补性质和临时性安排的试点方案,其自身的局限性也逐步凸显出来。比如将增值税延伸到物流业,有些企业便可能面临增税而非减税。如此特殊的情形,若长期实施甚至推到全国,肯定会遭遇一系列难题。所以,增值税税制本身也经历一个自身的调整过程,而且由于涉及到税制设计所植根的产业或行业基础,这种调整有可能是根本性的调整,或者说某种程度上,是增值税的自身重构。贾康(212)认为,目前试点办法中对税目税率设计太粗,对部分行业没有兼顾到行业特点,抵扣少,但税率大幅度上升,造成了部分试点行业税负不升反降4。 
  另外,改革还造成了部分行业税负加重。营业税改增值税的初衷是为了避免重复征税,减轻企业税负。从上海试点运行情况来看,在总体税负下降的同时,部分行业如物流业、有形动产租赁业的税负有所上升,没有达到设想的试点行业总体税负不增加或略有下降的目标。根据中国物流与采购联合会的一项调查报告显示,上海试点的税改方案运行一段时间以来,物流企业尤其是运输型物流企业普遍反映“税负增加了”,未达到试点的预期效果。212年3月,中国物流与采购联合会发布了对65家大型物流企业的调查结果,67%的试点企业实际负担的增值税均有所增加,税负平均增加5万元。这些被调查企业28—21年三年年均营业税实际负担率为1.3%。但实行营业税改增值税后,即使货物运输企业发生的可抵扣购进项目中全部可以取得增值税专用发票进行进项税额抵扣,增值税的实际税收负担率也会达到4.2%,较营业税税负上升了123%。实际上,由于试点仅在上海的部分行业开展,试点企业外购的货物和劳务中还有部分不能进行抵扣。出现这种情况的主原因是未考虑到交通运输行业的特殊性,增值税抵扣链条不完善,造成该取得的环节抵扣不能取得。 
  三、政策建议 
  首先,制定利于现代服务业发展的税收政策。一是降低税率级次,保持低税率。从最优税制以及国际趋势来看,增值税最好是在维持大多数服务行业的税负较现有税负略轻的基础上,尽可能保证服务行业增值税税率的统一,以实现税制的优化。根据姜明耀(211)的测算,“营改增”所导致的服务业税负波动幅度大于工业,服务业行业增值率较高且行业间差距明显是服务业税负波动较大的重原因。因此很有必在改革的同时降低增值税的总体税率,也可以进一步加大“营改增”的减税规模效应5。二是降低现代服务业一般纳税人的标准。增值税一般纳税人的界定标准应该能促进小规模纳税人成长,从而不断扩大一般纳税人的队伍,保证增值税的抵扣链条广泛延伸和内在机制的有效运行,以进一步消除重复征税因素。因此建议将一般纳税人的年应征增值税销售额标准降低,从试点方案中的5万元降低至1万元,这与改革前增值税一般纳税人5万元和8万元的差距也不是很大,从而高一般纳税人占全部纳税人的比重,促进中小企业的发展。三是扩大试点范围,增加试点行业。尽量减少因税收政策不同导致的“洼地效应”的影响,挑选部分运行机制比较成熟的行业在全国范围展开试点。 
  其次,尽快探究出适当的分享比例,维持中央和地方稳定的收入。“营改增”后,维持原归属地区的收入不变只是过渡性政策,长期的发展势必重新调整中央和地方的收入分享比例。白彦锋、胡涵(212)认为,改革前后应当维持地方财力基本不变,通过2-29年数据的测算,地方分享比例应当从25%高至45.61%6。赵宝廷(21)通过建立中央与地方政府间的财政体制博弈模型,分析得出,当地方政府获得的共享税比例增加时,地方的税收努力水平也将高,高的速度减慢;为适应政府职能或支出责任向中央政府集中的趋势,中央政府可以适当高其共享税所占比例,同时增加对地方政府公共服务均等化的财力转移支付,以实现效率和公平的统一7。笔者认为,地方的分享比例应当不低于45、61%,甚至在此基础上有小范围的浮动高,例如中央和地方五五分成。这样在适当范围内高地方收入的分成比例,可以有效增加地方政府收入,鼓励地方政府根据当地的特色发展优势产业,促进转变经济发展方式。同时,中央政府应当增加对地方政府的转移支付,这是在结构性减税的大背景下最可能的“政府让利”行为,也符合转变经济发展方式背景下对财税改革“增支”方面的求。 
  最后,重建构建地方税主体税种。在重新调整中央和地方的财政体制关系后,地方的税收收入会减少,如果房产税、资源税等无法承担起地方主体税种的责任,势必会影响地方经济的发展,笔者建议推动房产税作为我国地方主体税种。作为一种财产税,房产税不是一次性缴纳,而是每年都缴纳,相对于其他税种的组织财政收入职能,房产税更鲜明地体现了税收是政府购买公共产品的成本费用的内涵,体现了征纳双方权利与义务对等的税收理念。在此理念下,地方政府加大基础设施等公共产品投资,升了住房周边的品质,房产升值,房主受益,房产税增加,政府有财力又可以增加公共产品投资,如此形成良性循环,房产税将逐渐成为地方的财源支柱。地方政府会自觉自愿地按照市场经济的求,专心致志优化本地投资环境、高本地公共服务水平,大宗、稳定的收入在房地产保有环节年复一年地产生,与贯彻地方发展战略相应的地方基本财政收入来源问题也就自然而然解决了。这符合“稳收”和“增支”的财税改革求,也是税收更多用来改善民生的必举措。同时,加大政府转移支付力度是弥补地方财政利益受损的有效途径,将中央政府增加的收入以转移支付的方式划拨给地方政府,不仅改革的阻力会减少,也能降低改革的成本。 
  (责任编辑陈薇) 
  参考文献 
  1胡怡建.上海增值税“扩围”试点力图实现“五大”突破J.税务研究,212(1)28-32. 
  2高培勇.十二五时期的中国财税改革M.北京中国财政经济出版社,21. 
  3白景明.结构性减税不能大幅度减流转税N.中国税务报,212-3-9. 
  4贾康.当前营业税改增值税的具体问题探讨J.中国总会计师,212(1)35-37.
  5姜明耀.增值税“扩围”改革对行业税负的影响–基于投入产出表的分析J.中央财经大学学报,211(2)12-16. 
  6白彦锋、胡涵.增值税“扩围”改革后中央与地方收入分享比例问题研究J.税务研究,212(11)38-41. 
  7赵宝廷.中央和地方间共享税比例的财政体制博弈模型J.宏观经济研究,21(6)44-49.